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“Le prossime sfide? Decisive le scelte economiche e il ruolo della mediazione di Conte”

Il referendum, secondo il costituzionalista Giovanni Guzzetta, non darà vita a una stagione riformatrice, perché il taglio dei parlamentari rappresenta solo un tassello. Che altro? Mentre il M5S si lecca le ferite elettorali, il Pd detta l’agenda dell’Esecutivo. A sua volta la conflittualità Stato-Regioni si può prevenire trasformando il Senato in una Camera delle autonomie come negli Stati federali


28/09/2020

di Giambattista Pepi


Giovanni Guzzetta

Quali saranno i riflessi che i risultati del recente turno elettorale delle amministrative potranno avere nei rapporti di forza all’interno della maggioranza tra i due maggiori partiti (M5S e Pd) e sulla durata del Governo Conte e nello schieramento di Centrodestra che contesta sotto traccia la leadership di Matteo Salvini? Dopo il successo del referendum confermativo sulla riduzione dei parlamentari si aprirà una stagione di riforme? Come impedire che la richiesta di maggiore autonomia di alcune regioni non accresca la conflittualità con lo Stato? 
Queste e altre le domande che il nostro giornale ha posto durante l’intervista a Giovanni Guzzetta, ordinario di Diritto costituzionale all’Università degli studi di Roma Tor Vergata dove, dal 2005 e fino all’anno accademico 2013-14, è stato anche docente di Istituzioni di diritto pubblico. Presidente del comitato promotore dei referendum abrogativi del 2009 sulla legge elettorale, Guzzetta è coautore con Francesco Saverio Marini di un manuale di diritto pubblico italiano ed europeo. Inoltre nel 2018 ha pubblicato il libro La Repubblica transitoria che ha fatto molto discutere. 
Nel suo passato anche una breve parentesi politica: prima, dal 1987 al 1990, come presidente nazionale della Federazione Universitaria Cattolica Italiana (FUCI) e, nel giugno 2011, come capo di Gabinetto di Renato Brunetta, ministro per la Funzione pubblica del IV Governo Berlusconi. 


Il presidente del Consiglio Giuseppe Conte è uscito rafforzato dalla recente tornata elettorale? 
La mia sensazione è che il referendum anzitutto, ma soprattutto le elezioni regionali e amministrative, non abbiamo determinato un “terremoto” e quindi il Governo e il Capo dell’Esecutivo non sono minacciati. Si tratta di vedere, ma questo ce lo dirà la politica, qual è l’effetto che sulla maggioranza avranno i risultati conseguiti dalle due principali forze politiche - M5S e Pd - che la costituiscono. Posso dire, però, che l’esito del referendum confermativo sulla legge elettorale che ha ridoto il numero dei parlamentati di Camera e Senato produca un effetto di stabilità per almeno due ragioni. 
Anzitutto perché la riduzione del numero dei parlamentari, com’è stato sempre sostenuto dai sostenitori del sì, comporterà degli aggiustamenti non foss’altro dei regolamenti parlamentari, assolutamente inevitabili se si vuole consentire alla riforma di funzionare dopo lo svolgimento delle prossime elezioni politiche. E questo richiede stabilità. L’altro motivo è che, non essendoci stato un cambiamento di equilibri politici tra maggioranza e opposizione, la situazione rimane sostanzialmente inalterata. Il rischio maggiore, se mai, è all’interno della maggioranza. 

Alcuni osservatori sostengono che adesso per Conte potrebbe aprirsi una nuova stagione di “mediatore”, come lo fu durante il primo Governo formato da M5S e Lega. Se questa ipotesi fosse realistica, potrebbe trattarsi di una mossa strategica per andare alla guida del M5S, oppure proporsi come futuro leader di una coalizione di Centrosinistra alle politiche del 2023? 
Quello che è certo è che, fin dal primo Governo, le regole di ingaggio prevedessero un ruolo di mediatore per Conte. Non essendo lui leader o maggiorente di nessuno dei partiti in Parlamento, la sua è sempre stata una posizione di mediazione tra le “anime” della maggioranza. In questo senso direi che c’è anche qui una continuità. Che poi lui nutra ambizioni politiche non saprei, non ne sono a conoscenza. Anche se Conte recentemente ha escluso che lui punti al Quirinale, cioè a essere eletto presidente della Repubblica.

Il piano Cashless, cioè ridurre l’uso del contante e implementare il ricorso al denaro elettronico, il Piano nazionale di ripresa e resilienza per utilizzare i fondi del Next Generation Ue, la cui prima bozza va presentata entro il 15 ottobre, la riforma del fisco sono partite importanti in cui il Governo si gioca la credibilità e, forse, la sua durata per il resto della legislatura? 
È evidente a tutti che siamo in una fase in cui le scelte, soprattutto di politica economica, condizioneranno la vita del Paese per i prossimi anni. È chiaro che il Governo si muove su un crinale tra le aspettative dei cittadini e le prestazioni che è in grado di fornire. Sarà una partita delicata e non c’è dubbio che, prima o poi, i risultati dovranno essere messi sul tavolo. Il problema è capire se gli equilibri politici modificati dal risultato elettorale delle regionali determineranno delle fibrillazioni che alterano questo quadro, oppure se i partiti della maggioranza saranno in grado di trovare delle convergenze che permettono di fornire dei risultati al Paese.

L’agenda del Governo è destinata a cambiare sensibilmente. Il Pd torna alla carica sul Mes, ma il Movimento fondato da Grillo è contrario, mentre insiste per modificare i decreti sicurezza, tema scottante dalle parti di un M5S che, al di là della vittoria referendaria, torna a leccarsi le ferite dopo l’ennesima débâcle sui territori. Queste circostanze possono tornano a surriscaldare il clima all’interno della maggioranza? 
Non c’è dubbio che occorre distinguere il piano giuridico da quello politico. Sul piano giuridico la situazione è stabile nella misura in cui esiste una maggioranza parlamentare ed esiste la fiducia al Governo. Sul piano politico osservo due paradossi. Il primo, che emerge chiaramente, è che questo Parlamento ha una composizione che non rispecchia in generale quello che i risultati elettorali sembrano indicare dal punto di vista della consistenza numerica delle varie forze politiche. 
Il secondo - che è la conseguenza del primo - è che, all’interno della maggioranza, queste elezioni regionali hanno evidenziato uno squilibrio ancora più evidente tra i due partner principali: il Movimento 5 Stelle ha accusato una flessione, mentre il Partito Democratico ha fatto meglio e si trova pertanto in una situazione di forza all’interno della maggioranza. E’ chiaro che tutto questo andrà gestito politicamente da parte delle forze di maggioranza e non so se si troverà un equilibrio: dipenderà dalle strategie di ciascun partito. 
La maggioranza comunque farà di tutto per durare e, quindi, nessun partito potrà porre aut aut agli altri partner, pena la crisi del Governo. Va notato che le elezioni regionali, complice anche il sistema istituzionale, tendono a rafforzare la dinamica bipolare che le elezioni politiche del 2018 sembravano aver travolto. E, quindi, si pone il problema di quale partito all’interno del polo che è al Governo, il Centrosinistra, avrà una posizione di leadership. Si giocherà in sostanza una partita all’interno della coalizione per averne l’egemonia.

Il Movimento 5 Stelle “balcanizzato” si avvia agli Stati Generali, vero spartiacque per le future alleanze con il Pd. Su un punto l’ala governista, il capo del Governo e i Dem sembrano d’accordo: già nelle prossime settimane si dovrà lavorare ad alleanze organiche e stabili in vista delle amministrative del 2021. 
Quello che sta avvenendo al Movimento 5 stelle è ciò che storicamente avviene nel momento in cui un soggetto da movimento si trasforma in un partito o in un soggetto istituzionale. Quello che prima era affidato alla spontaneità, diciamo così, dell’aggregazione, adesso richiede di essere regolato. Gli Stati Generali sono con un nome diverso quello che potrebbe essere un congresso o una costituente. Il Movimento 5 stelle è di fronte aun mutamento di natura dovuto al fatto che, com’è avvenuto in altri processi storici, si sta istituzionalizzando. E questo, ovviamente, crea delle fibrillazioni perché il codice genetico originario del M5S è un altro: mi sembra un passaggio ineludibile per un soggetto che si stabilizza nel suo ruolo di soggetto politico.

C’è poi l’incognita Renzi. Cosa farà da grande con la sua creatura, Italia Viva? Visti i numeri risicati al Senato della maggioranza può diventare l’ago della bilancia dei futuri equilibri? 
La storia politica italiana ci insegna che nei Governi di coalizione quello che conta non è la consistenza in termini assoluti, ma il valore marginale delle forze politiche. Ci sono stati Esecutivi nella nostra storia in cui la crisi di governo è stata procurata da partiti che avevano una consistenza ben inferiore a quella di Italia Viva. Quindi dal punto di vista delle dinamiche sicuramente un partito del 3% può condizionare la vita del Governo, bisogna vedere quali sono le strategie e le finalità del partito di Renzi, ma su questo non saprei cosa rispondere.

Nel Centrodestra è iniziato il “processo” a Matteo Salvini. Il mancato “cappotto” alle regionali sbandierato più volte ai comizi, una campagna tutta incentrata sui social perdendo di vista il “contatto” con il territorio e una gestione quasi “militare” della Lega, avrebbero fatto storcere il naso a non pochi in via Bellerio, quartier generale della Lega, e tra gli alleati. La sua leadership è in discussione? 
Non conosco le dinamiche interne al partito della Lega quindi non sono in grado di formulare un’opinione al riguardo, ma mi sembra che da queste elezioni emerga un rallentamento dell’ondata populista. E’ come se la spinta propulsiva di questa dimensione che è stata molto forte si stia un po’ esaurendo non solo a destra ma anche a sinistra: si pensi alle posizioni euroscettiche del Movimento 5 Stelle durante il primo Governo Conte. In secondo luogo credo che nel Centrodestra ci siano problemi speculari a quelli che ci sono nella maggioranza. La necessità cioè di far convivere più forze politiche ciascuna con l’ambizione di avere l’egemonia in un contesto in cui è fondamentale assicurare una coerenza di insieme. Quindi nella maggioranza questa convivenza è più rischiosa perché si può ripercuotere sulla tenuta dell’Esecutivo, ma il problema si pone anche nel Centrodestra dove evidentemente le differenze di strategie e posizionamenti, rispetto alle scelte del Governo e sulle prospettive future, può generare fibrillazioni.

Qual è la sua valutazione sull’esito del referendum confermativo sulla legge costituzionale che riduce il numero dei parlamentari? E’ un passo avanti per l’ammodernamento del nostro sistema politico, oppure poteva restare tutto com’era perché il buon funzionamento del Parlamento non dipende dal numero dei suoi membri? 
Questo è il primo referendum che non si decide su una divaricazione netta tra conservatori e riformatori. Rispetto al referendum del 2016 sull’abolizione di una delle Camere, ci sono stati molti che allora votarono no, e adesso hanno votato sì. Questo vuol dire che sia nella posizione del sì, che nelle posizioni del no, convivono orientamenti riformisti con quelli più ideologici. Questo è un fatto positivo: cioè si è in qualche modo laicizzato il discorso sulla Costituzione. 
L’altra valutazione è che l’esito del referendum che, oggettivamente, è certamente rilevante, rispetto all’architettura costituzionale e ai problemi del nostro sistema politico, è abbastanza marginale. E quindi non ci consente di dire che cosa accadrà. E’una piccola riforma che non ci assicura che darà avvio a una stagione riformatrice. Tuttavia, se è vero che adesso il dibattito costituzionale è stato deideologizzato e quindi non c’è più la decisione tra i difensori a spada tratta della Costituzione e i riformatori radicali, forse questa è una tendenza che consentirà di fare una riflessione che ci possa portare ad avere ulteriori riforme. Ma la certezza non ce l’abbiamo, perché questa è una piccola riforma che non ci consente di poter fare pronostici su ciò che verrà.

C’è un dato che salta agli occhi con molta evidenza. Su questo referendum si è registrato un vasto consenso trasversale tra i partiti di maggioranza e opposizione, mentre la prossima riforma, quella elettorale, verosimilmente sarà votata solo dalla maggioranza, nonostante riguardi le regole del gioco democratico, cioè il confronto tra i partiti di maggioranza e quelli di opposizione. Alcuni suoi colleghi, giuristi e politologi, in recenti interviste a noi rilasciate, l’hanno definita una riforma “partigiana” che farà tornare indietro l’Italia almeno di vent’anni. Lei cosa ne pensa? 
La riforma della legge elettorale (il cosiddetto Brescellum di tipo proporzionale con soglia di sbarramento al 5% e reintroduzione delle preferenze che prende il nome dal suo proponente, il deputato M5S Giuseppe Brescia, presidente della I Commissione Affari istituzionali - ndr) è quanto di più importante ci possa essere per i partiti perché detta le condizioni della legale rappresentanza. E quindi è chiaro che c’è un evidente conflitto di interessi nel parlare di legge elettorale perché ogni partito ha le proprie convenienze. 
Secondo me è una situazione molto in movimento per cui non darei per scontato che è già segnato il percorso di approdo a una legge elettorale. Le convenienze cambiano o sono cambiate a seguito delle recenti elezioni regionali per cui bisognerà vedere ancora una volta come i partiti si proporranno rispetto a questo cambiamento. Mi spiego: se i partiti maggiori ritenessero che questa prospettiva bipolare è una prospettiva concreta non avrebbero più interesse ad avere una legge proporzionale che è contraria a questa logica. Sicuramente una legge proporzionale è una legge difensiva perché tende ad attenuare la vittoria degli avversari, a rafforzare la posizione di chi la sostiene. 
Ancora una volta la partita è: se si vuole andare verso un sistema in cui c’è una maggiore stabilità e governabilità, si propenderà per un sistema di tipo maggioritario, oppure se si vuol difendere la rappresentatività, e quindi la presenza in Parlamento del proprio partito o movimento, allora si punterà sul proporzionale. Io non sono convinto che una prospettiva di legge elettorale proporzionale esca rafforzata da questa tornata elettorale. Nel senso che visto il diverso peso elettorale tra le due maggiori forze della maggioranza non sarei così certo che Pd e M5S vogliano ancora la stessa legge. 
Una cosa è certa: l’argomento che sia necessaria una legge proporzionale come conseguenza del taglio dei parlamentari è sicuramente un argomento falso. Perché negli ordinamenti che hanno un numero di parlamentari identico a quello dell’Italia abbiamo esperienze in cui ci sono leggi elettorali maggioritarie o proporzionali con effetti maggioritari.

Con i plebisciti per Luca Zaia, rieletto in Veneto. E Giovanni Toti in Liguria, torna a galla la richiesta delle Regioni di avere maggiore autonomia. Ma come s’è visto durante il lockdown e con la riapertura dell’economia e delle scuole, si è assistito a un aumento della conflittualità tra Stato e Regioni. Questa conflittualità potrebbe aumentare se si accrescesse l’autonomia delle Regioni? 
Il problema in Italia è sempre mal posto. La questione non è solo della quantità di competenze delle Regioni. Il problema fondamentale, come in tutti gli ordinamenti decentrati, è il raccordo tra il Centro e le autonomie politiche. Il problema dell’Italia è che non esiste un raccordo istituzionalmente strutturato tra lo Stato e le Regioni. Tutti gli ordinamenti ad ampia autonomia hanno una Camera delle Regioni che serve ad evitare o a comporre i conflitti di cui parla nella domanda, ma in Italia non solo non ce l’abbiamo ma abbiamo un bicameralismo perfetto che, a quanto risulta dalle proposte in discussione, si vorrebbe rendere ancora più perfetto, escludendo quindi la possibilità di una Camera che rappresenti gli enti territoriali. 
Fino a quando non si scioglie questo nodo, il conflitto tra Stato e Regioni non cesserà mai. Ma il problema non è quanto potere in sé si delega alle Regioni, quanto gli strumenti istituzionali di raccordo e di composizione degli interessi tra il Centro e le autonomie. Questo raccordo in Italia non lo si vuole affrontare.

Eppure noi abbiamo da tempo la Conferenza Stato-Regioni. Non potrebbe essere questo lo strumento di raccordo di cui le parla? 
Ma per essere significativa la Conferenza Stato-Regioni dovrebbe diventare la terza Camera parlamentare. Attualmente è un organo amministrativo. Non ha nulla a che vede con le Camere istituzionali che ci sono negli Stati regionali più seri o negli Stati federali.

Lei pensa cioè che occorrerebbe differenziare le funzioni tra i due rami del Parlamento, che oggi sono identiche, facendo diventare il Senato la Camera delle Regioni? 
Sì. L’Italia è l’unico Stato al mondo che ha un bicameralismo perfetto. Sarebbe il caso che ci domandassimo perché. So che il Pd punta alla riforma per differenziare le funzioni di Camera e Senato, ma bisognerà vedere se gli altri gruppi in Parlamento saranno d’accordo a sostenerla e approvarla. Penso che questa sarebbe una riforma molto più importante di quella sulla riduzione del numero dei parlamentari.

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